Улс төрийн хямралд үндсэн хууль буруутай юу?

Улс төрийн зохион байгуулалтын суурь эрх зүйн үндэс нь Үндсэн хуульдаа оршдог. Гагцхүү улс төрийн хямралд Үндсэн хууль буруутай юу гэвэл “ихээхэн эргэлзээтэй” юм. Улс төрийн хямрал нь Үндсэн хуулиар зохицуулагдсан тогтолцоондоо бус харин Үндсэн хууль, хуулийг хэрэгжүүлэгч субъектүүд, тэдгээрийн Үндсэн хууль, хуулиас гадуур үйлдэлтэй шууд холбоотой гэж үзсэний үндсэн дээр энэхүү нийтлэлийг нэрт хуульч Б. Чимидийн бидэнд өвлүүлэн үлдээсэн бичвэрүүд, түүний үзэл баримтлалыг дахин нэг сануулах үүднээс бэлтгэлээ.

 “Үнэхээр Үндсэн хуульд өөрчлөлт оруулахгүй бол түгжирчихээд, гацчихаад байгаа олон асуудал бий …”, “Бас сонгуулийн тогтолцоотой холбоотой нэг заалт бий. Үндсэндээ сонгуулийн тогтолцоонд шинэчлэл хийхэд 20 жил саад боллоо. Юу гэхээр УИХ-ын гишүүнийг сонгогчид шууд сонгоно гэсэн заалт л даа” гээд өөрийгөө зөвтгөх гэсэн шиг энэ мэт “өөрчлөөд явах шаардлага зөндөө бий” гэжээ. Гэхдээ юмны цаад, наадахыг тунгааж улсын болон дэлхийн хэмжээгээр сонирхон “судалсан” хүмүүс бас цөөнгүй бий. Тэд энэ мэт цэцэрхэл юм уу, хоосон тааврын огт үндэсгүйг мэдэж ажиглаж байгаа. Миний хувьд “түгжээ, гацаа” гээд байгаа тэр үг үсэг чинь Үндсэн хуулийн согог биш, харин түүнийг огтхон ч ухаараагүй “тархины түгжрэл”, “оюуны цоорхой” гэхэд огт хилсдэхгүй  гэж бичсэн байдаг.

Судлаач Б.Ганбаатар “Хуулийн засаглал, шударга ёсны эрэлд” номондоо:

Миний зүгээс үзэхэд улс төрийн хямралын гол шалтгаан бол Монголын улс төрийн намууд төлөвшөөгүй буюу улс төрийн либериал бодлогыг тээгч, ухаалаг үзэлт, түгээмэл зарчим, чин эрмэлзэл, стандарт бүхий улс төрийн нам төлөвшиж чадаагүй  байна. Төлөвшөөгүй гэдгийн учир нь тэд “хуулийг дээдлэх ёс”-ыг мэддэггүй, мэдсэн ч хэрэгжүүлдэггүйд оршдог юм. Ардчилсан үнэт зүйлүүдийг бэхжүүлсэн Монгол Улсын Үндсэн хуульд төрийн үйл ажиллагааны нэг үндсэн зарчим нь “Хууль дээдлэх ёс” байдаг. Хууль дээдлэх ёс /Rule of law/ гэдэг хуулийг сохроор дагахыг огт хэлдэггүй бөгөөд хуулийг таньж, мэдэх, хэрэглэж сурахад байдаг билээ. Улс төрийн намууд, улс төрчид хуулийг биелүүлэхгүй байна. Хууль дүрмийг чанд сахихгүй бол төрт улс бутран сарних  үндэслэл болно.

Сүүлийн жилүүдэд Үндсэн хууль “болохгүй байна, гажуудал үүсгээд байна”, Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах зайлшгүй шаардлагатай байна гэсэн асуудлууд ихээхэн яригдах болсон.

Б.Чимид нэгэнтээ:

“Үндсэн хуулийг өөрчлөх шаардлага гарч болно оо. Гэхдээ өөрчилж болохгүй зүйл гэж бас бий  ч хэрэв Үндсэн хуулийг засан сайжруулъя гэвэл шинжлэх ухааны үндэстэй бүхэлд нь цогц байдлаар хандаж хийхгүй бол эндээс нэг өөр нэг өгүүлбэр хийгээд байх юм бол энэ хууль сэг болно” гэж хэлсэн удаатай.

Нийгмийн хэрэгцээ шаардлага, цаг үеийн нөхцөл байдлаасаа шалтгаалаад Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулахыг хэзээ ч үгүйсгэх учиргүй. Гэхдээ Үндсэн хуулийн яг ямар зохицуулалтыг, хэрхэн өөрчлөх, тухайн зохицуулалтын байгаа үр дүн болон өөрчилсний үр дүнг урьдчилан сайтар судлах нь бидний өнөөдрийн тулгамдсан асуудал мөн.

Үндсэн хуулийн 39 дүгээр зүйлийн 39.2, 39.3 дахь зохицуулалтуудыг улс төрчид, эрдэмтэн судлаач нар сүүлийн үед өөрчлөх шаардлага байна гэж үзэх болсон. Тодруулбал, Монгол Улсын Ерөнхий сайд Засгийн газрын бүтэц, бүрэлдэхүүн түүнд өөрчлөлт оруулах саналаа Ерөнхийлөгчтэй зөвшилцөн Улсын Их хуралд өргөн мэдүүлэх (Гучин есдүгээр зүйлийн 2 дахь хэсэг) ба тэднийг нь Улсын Их хурал хүн бүрээр хэлэлцэж томилдог (Гучин есдүгээр зүйлийн 3 дахь хэсэг) зохицуулалт нь кабинетын  зарчмыг алдагдуулдаг. Түүнчлэн засгийн газарт итгэх эсэх асуудал болон Засгийн газрыг огцруулах, хариуцлага хүлээлгэх асуудал нь Засгийн газраас Улсын Их хурал болон түүний гишүүдэд хэрхэн харилцан нөлөөлөх, өөрийгөө хамгаалах асуудал нь бүрхэг учир дутагдалтай зохицуулагдсан  гэж үздэг судлаачид байна. Хамтран зүтгэгчид эдгээр судлаачдын санааг дэмжиж байгаа ч, гагцхүү энэ цаг үед энэ шаардлагын дагуу Үндсэн хуульд нэмэлт өөрчлөлт оруулах нь зөв эсэх дээр ихээхэн эргэлзээ төрж байна.

Монгол Улсын Үндсэн хуульд эрх мэдлийг хуваарилах зарчмаар төрийн байгууллагуудын хууль тогтоох, гүйцэтгэх, шүүх гэсэн гурван салаа бүхий тогтолцоог тодорхойлон бэхжүүлсэн нь энэхүү хуулийн гол үзэл баримтлалын нэг, зарчмын эрс шинэлэг тал мөн.   Эрх мэдлийн гурван салаа мөчир нь бие биедээ хяналт тавьж, хараат бусаар ажиллах ёстой. Тиймдээ ч УИХ хууль тогтоож /батлах, гаргах/, Засгийн газар нь УИХ-аас батлагдсан хуулийг биелүүлэх ажлыг зохион байгуулж /биелүүлж/, Шүүх нь УИХ-аас баталж, Засгийн газраас биелүүлэх ажлыг зохион байгуулж байгаа хуулийг зөрчсөн эсэхийг хянан шийдвэрлэдэг уялдаа холбоотой. Харин хараат бус байх нь тус тусын эрх мэдлийн хүрээнд шийдвэрлэх үйл ажиллагаанд нөлөө үзүүлэхийг хориглодогт байдаг.

Монгол Улсын Үндсэн хуулийн дээр дурдсан заалтуудын хүрээнд Засгийн газрын гишүүдийг нэг бүрчлэн УИХ томилдог байх “Гүйцэтгэх эрх мэдлийг хэрэгжүүлэгч дээд байгууллагыг хэрхэн байгуулах талаарх процессын асуудал” болохоос биш, Засгийн газрын үйл ажиллагаа УИХ-аас шууд хараат болсон гэсэн өрөөсгөл ойлголт биш юм. Хараат бусаар ажиллахаа ойлгосон төрийн түшээ л Монгол Улсын Ерөнхий сайд болох, Монгол Улсын засгийн газрын гишүүн болох учиртай. Гэтэл Засгийн газрын гишүүн болохын тулд УИХ-ын гишүүдийн “таалал”-д зүй бусаар нийцэх талаар Монгол Улсын ямар ч хуульд байхгүй. Энэхүү “таалал” гэдэг үгийг хашилтанд хийсний учир нь УИХ-ын гишүүд, тэр дундаа эрх барьж буй намын дарга, фракц бүлэглэлүүдийн захиасаар тухайн томилогдож буй сайд нь яам, агентлагийнхаа албан тушаалтануудыг томилох, тендер хуваарилахаар дарамтлах гэх мэт нэг үгээр хэлэхэд хэвлэлийнхний хэлдэг “бялуу хуваалт” явагддаг гэдгийг сэрдэн тодорхойлсон болно.

Энэхүү “таалал” гээч нь Үндсэн хуулийн бус, төрт ёс, түүний албаны зарчмыг алдагдуулж байна гэхээсээ илүүтэй, зан заншлын хэм хэмжээ, эсхүл хууль ёсны болсон мэтээр ойлгогдож, хэвийн үйлдэл болон төлөвшсөн нь яавч ард түмний Үндсэн хуулийн буруу биш бөгөөд харин хуулийг нэг мөр, хэлбэрэлтгүй сахих, сахиулах харилцаанд хувь улс төрчийн, хувь албан тушаалтны, нам, бүлэглэлийн улс төрийн соёлгүй гэж зөөлнөөр хэлэхээсээ илүүтэй, хууль бус үйлдэл гэдгийг онцлон хэлмээр байна. Үүнийг хазаарлах хуулиуд манай улсад бий. Эрүүгийн хууль (2002), Авилгын эсрэг хууль (2006), Төрийн албаны тухай хууль (2002), Төрийн болон орон нутгийн өмчийн хөрөнгөөр бараа, ажил, үйлчилгээ худалдан авах тухай хууль (2005), Нийтийн албанд нийтийн болон хувийн ашиг сонирхлыг зохицуулах, ашиг сонирхлын зөрчлөөс урьдчилан сэргийлэх тухай хууль (2012) гэх мэт. Эдгээр хуулиуд байсаар байтал хуулиа ягштал биелүүлээгүйн улмаас улс төрийн хямрал, түүнийг дагасан эдийн засгийн хямрал, гэмт хэргийн өсөлт зэрэг нийгэмд гарч буй хямрал бүхнийг Үндсэн хуулиас эхтэй мэтээр тайлбарлаж байгаа нь өнөөх “таалал”-ыг хүлээн зөвшөөрч, тэрхүү “таалал”-даа бууж өгч, олон нийтийн анхаарлыг нэгжид бус ерөнхийд чиглүүлж байгааг анхаарах ёстой.

Сэдвийн хүрээнд аль нэг намд энэ “таалал”-ыг харьяалуулан оноож хэлмээргүй байна. Энэ нь нийтлэг, заншлын хэм хэмжээ мэт болсон гэж дээр дурдсанаа дахин нэг сануулах нь зүйтэй.

Хэрэв Ерөнхий сайдын эрх мэдлийг өнөөгийн түүхэн цаг үед өргөтгөж, Засгийн газрын гишүүдийг өөрөө томилдог, Улсын төсвийн тухай хуулийг өөрийн саналын дагуу ямар нэгэн өөрчлөлтгүйгээр УИХ-аар батлуулдаг болвол “Ганцаар эзэрхэх засаглал нь ганц хүн хуульч үгүй, дүрэм журам ч үгүйгээр дур зоргоороо бүхнийг залж чиглүүлдэг”  рүү орох аюултайг санах нь зүйтэй. Цаашид Ч.Сайханбилэг ерөнхий сайдын үеийн Засгийн газар шиг Ерөнхий сайд эрх мэдлээ хэтрүүлсэн үйлдэл дахин давтагдахыг үгүйсгэхгүй. Учир юун гэвэл 2015 оны 05 дугаар сарын 18-ны өдрийн “Оюу толгойн далд уурхайн бүтээн байгуулалт, санхүүжилтийн төлөвлөгөө” /Дубайн гэрээ буюу Оюу толгойн гэрээ/, 2016 оны 06 дугаар сарын 24-ний өдрийн Орос Монголын хамтарсан “Эрдэнэт үйлдвэр” ХХК болон “Монголросцветмет дэх Ростехийн эзэмшлийн 49 хувийн хувьцааг “Монголын Зэс Корпораци” ХХК-д худалдах тухай гэрээ /Эрдэнэтийн гэрээ/ зэрэг бидний хүндхэн туршлагуудыг давтах Ерөнхий сайд гарч ирэхийг үгүйсгэж болохгүй.

Монгол Улсын Их Хурал төрийн дотоод, гадаад  бодлогын аль ч асуудлыг санаачлан хэлэлцэж болох бөгөөд дараах асуудлыг өөрийн онцгой бүрэн эрхэд хадгалж шийдвэрлэнэ  хэмээн Үндсэн хуулиар УИХ-ын онцгой бүрэн эрхэнд хамааруулсан 18 зүйл асуудлын хүрээнд хамаарна.

Хууль тогтоох эрх мэдлээс гадна Төрийн эрх мэдлийн өөр нэг салаа нь гүйцэтгэх эрх мэдэл юм.  Дээр дурдсанчлан явцуу утгаар буюу яг оноосон нэрээр нь Ерөнхий сайд эсвэл даргын тэргүүлсэн төрийн гүйцэтгэх эрх мэдлийн дээд байгууллагын бүрэлдэхүүнийг хэлдэг.   Энэхүү гүйцэтгэх эрх мэдлийн байгууллагын Үндсэн хуулиар олгогдсон бүрэн эрхэд Үндсэн хууль, бусад хуулийн биелэлтийг улс даяар зохион байгуулж хангах  асуудал хамаардаг билээ.  Нөгөөтэйгүүр Засгийн газар хуулийг биелүүлэх  замаар л бүх ажлаа амжуулдаг учир гүйцэтгэх эрх мэдлийн гэж буй хэрэг.  Гэтэл хуулийн хэрэгжүүлэх, биелэлтийг нь хангах үндсэн үүрэгтэй Засгийн газар нь УИХ-ын бүрэн эрхэд хамаарах хуулийн зохицуулалт байсаар атал дур мэдэн шийдвэрлэж байгаа нь харагдаж байна. Цаашид Ерөнхий сайдыг гишүүдээ өөрөө сонгож, томилдог болгосон тохиолдолд Засгийн газар Ерөнхий сайдын фракцаар нэгдсэн бүлэглэл болж хувирах, Ерөнхий сайд буюу намын даргын дур зоргоор ажилладаг болох эрсдэл байна.

Доктор Ш. Цогтоо:

Миний хувьд дээрх Үндсэн хуулийн 39 дүгээр зүйлийн 2, мөн зүйлийн 3 дахь хэсгийг өөрчлөхтэй санал нийлдэггүй юм. Харин Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах шаардлага байгааг мөн үгүйсгэдэггүй болохоо дээрх санаанууддаа илэрхийлсэн. Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулахдаа 2000 оны 7 нэмэлт өөрчлөлтөөс эхлэх нь зүйтэй гэж үзэж байна. Монгол Улсын Ерөнхийлөгчийн 1999 оны Үндсэн хуулийн нэмэлт өөрчлөлтөд бүхэлд нь тавьсан хориг Цэцийн бага, дунд, суудлын хуралдааны Үндсэн хууль зөрчсөн гэсэн дүгнэлт, уг өөрчлөлтийг хүчингүй болгосон тогтоол зэрэг нь одоогийн мөрдөж буй 2000 оны 12 дугаар сарын 14-ний өдрийн нэмэлт өөрчлөлт буруу гэдгийг харуулдаг.  гэжээ.

Үндсэн хуулийн 2000 оны 7 нэмэлт өөрчлөлтийн зарим нэг алдааг дурдвал: Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 29 дүгээр зүйлийн 1 дэх хэсэгт заасан “1. Улсын Их Хурлын гишүүн бүрэн эрхийнхээ хугацаанд улсын төсвөөс цалин авна. Улсын Их Хурлын гишүүн нь Ерөнхий сайд, Засгийн газрын гишүүнээс бусад, хуулиар тогтоосон үүрэгт нь үл хамаарах ажил, албан тушаал хавсарч болохгүй” гэсэн заалт юм. Энэхүү давхар дээлийн асуудал мөн л сүүлийн жилүүдэд ихээхэн шүүмжлэлд өртөөд байгаа. Төрийн эрх мэдлийг засгийн гурван салаанд хуваарилах онолыг үндэслэгч Ш. Монтескье “Парламент засгийн газар хоёрыг нийлүүлбэл эрх чөлөөний тухай ярилтгүй…”  гэж бичсэн байдаг бол энэ талаар Б.Чимид багш “Монгол тулгатны зуун эрхэм” нэвтрүүлэгт орохдоо “Ер нь хүн энгийн юмыг  ойлгож баймаар байгаа юм. Нэг хүн хоёр ажлыг халтуурдаж хийсэн нь дээр үү, эсхүл нэг хүн нэг ажлыг хийсэн дээр үү” хэмээн энэ өөрчлөлтийг эсэргүүцэж байсан тухайгаа өгүүлсэн байдаг.

Мөн өөрийн бүтээлдээ тус долоон нэмэлт, өөрчлөлтийн талаар “Зөв хууль гаргадаг УИХ, сайн гүйцэтгэдэг ЗГ, шударгаар хамгаалдаг шүүх байж л энэ хууль  биелнэ. Хууль хэрэгжих гэж эзэнгүй хаяад байж болохгүй… Засгийн газар энийгээ ажил гэж бодоод байдаг. Энэ бол ажил бишээ Засгийн газрын байнгын үүрэг юм.  Парламент, Засгийн газар хоёрын бүрэлдэхүүнийг хольж, улмаар нам төрийн ажил үйлсийг хутгах үндсийг тавьсан, мажоритар зарчмыг үгүйсгэсэн, парламентын тасралтгүй байнгын ажиллагааг сулруулсан зэргийн өөрчлөлтийн сөрөг тал нь өдгөө нэлээд мэдрэгдэж байгаа бололтой. Газрын ойр, гайны бага дээр нь гэдэгчлэн засаж залруулаасай, дахин ийм юм бүү тохиолдог гэж л залбирахаас өөр яах билээ”  гэснийг дахин дуулгая.

Нэрт эрдэмтэн, Хөдөлмөрийн баатар, гавьяат хуульч, ардын багш, Б. Чимидийн хэлсэнчилэн  “Төрийг хууль гацаадаггүй, хуулийг хүн гацаадаг” билээ.