Тусгай зөвшөөрлийн үнэ цэнэ ба ГУУКХ-ийн эрх мэдэл

Нэг нөхөр монголын уул уурхайн компанид мөнгө зээлдүүлжээ. Барьцаа нь овоохон хэмжээний нөөц тогтоогдсон алтны ордод олборлолт явуулах эрх байсан тул итгэж.
Ашигт малтмал, газрын тосны хайгуул, олборлолтын үйл ажиллагаа нь асар их зардал, хөрөнгө шаарддаг тул хайгуул олборлолтын лиценз буюу тусгай зөвшөөрлийг барьцаалан зээл авах, өгөх, хөрөнгө босгох нь дэлхий нийтэд ер бусын зүйл биш. Тэгээд ч барьцааны гэрээ байгуулан түүнийгээ Монгол Улсын хуульд заасан шаардлагын дагуу Геологи, уул уурхайн кадастрын хэлтэс /ГУУКХ/ гэх төрийн байгууллагад  бүртгүүлэн баталгаажуулж авсан зээлдүүлэгч сая саяар тоологдох долларынхоо оронд ашиглалтын тусгай зөвшөөрөл гэх баримт бичгийг нь нямбайлан хадгалж суусан биз.

Гэтэл манай ГУУКХ-ийн дарга нэг өглөө өөрийн бүртгэсэн барьцааны гэрээний бүртгэлээ хүчингүй гэж зарлав. Түүгээр ч зогсохгүй нэгэнт барьцааны гэрээний бүртгэл хүчингүй болсон тул барьцаа хүчингүй болох ёстой гээд барьцаанд бариулсан тусгай зөвшөөрлийг ч хүчингүй болгов. Өр зээлэнд баригдсан зөвшөөрөл эзэмшигч нь зөвшөөрсөн бололтой, тусгай зөвшөөрлийн гэрчилгээг ГУУКХ цоо шинээр дахин  бичиж өөр нэгэнд гардуулжээ. Ингээд өгсөн зээлээ буцааж төлүүлэх баталгаа гэж итгэн гартаа барьж суусан тусгай зөвшөөрөл нь даргын шийдвэрээр хоромхон зуур цаас болон хувирч өгсөн мөнгө нь төрийн шийдвэрээр барьцаагүй, нэгэнт барьцаагүй тул буцааж олж авах найдваргүй болж.
Хэрэв мөнгө олох ийм амархан байдаг бол манай тусгай зөвшөөрөл эзэмшигчид төр засагтайгаа нийлээд богино хугацаанд их хөрөнгө хуримтлуулж чадах байсан биз. Хамаг хэргийн учир нь даанч ингэж болдоггүйд байна. Хөрөнгө мөнгийг эрх мэдлээр бус хөдөлмөрөөр олж авах нь соёлт хүн төрөлхтөнд нийтлэг тогтсон жишиг тул даргын шийдвэрээр хүлээсэн үүрэг хүчингүй болж зээлсэн доллар сая саяараа зээлдэгчдээ үүрд үлддэг ёс үгүй.
Зээлдэгч болон зээлдүүлэгч хэн байх нь хамаагүй энэ жишээ ашигт малтмалын тусгай зөвшөөрөл, түүний эрх зүйн агуулга, тусгай зөвшөөрөлтэй холбоотой эрх зүйн харилцаан дахь захиргааны эрх мэдэл, ашигт малтмалын тусгай зөвшөөрлийг барьцаалах, барьцааны гэрээг бүртгэх, бүртгүүлэхийн эрх зүйн үр дагавар юу болох гэх мэт ашигт малтмалын эрх зүйн олон суурь асуудлыг хууль тогтоогч болон хэрэгжүүлэгч хэрхэн ойлгож, хууль тогтоомж болон захиргааны эрх мэдлийн хүрээнд хэрхэн хэрэгжүүлж байгаа талаарх асуудлуудыг эргэн харах шаардлагыг зүй ёсоор гаргаж ирлээ.
Байгалийн байдлаараа байгаа эрдсийн хуримтлал төрийн өмчлөлд байж, хувийн хэвшил нь төрөөс олгосон эрхийн үндсэн дээр ашигт малтмалын хайгуул, олборлолтын үйл ажиллагаа явуулж байгаа нөхцөлд энэ харилцааны гол обьект нь тусгай зөвшөөрөл байсаар байх болно.
Юуны өмнө ашигт малтмалын тусгай зөвшөөрлийн эрх зүйн агуулга нь юу болох, манай хуульд юу гэж тодорхойлсон болон хэрэгжүүлэгч түүнийг хэрхэн ойлгож байна вэ. Ашигт малтмалын тухай Монгол Улсын хуульд тусгай зөвшөөрлийг “…эрх олгосон баримт бичиг” гэж тодорхойлжээ.  Харин ГУУКХ-ийн дарга ашигт малтмалын тусгай зөвшөөрлийг “үйл ажиллагаа эрхлэх зөвшөөрөл” гэж үздэг байна. Хууль зүйн агуулгын хувьд эдгээр тодорхойлолт нь ялгаатай. Ойлголтын зөрүү байгаа бол хууль хэрэгжүүлэхэд зөрүү заавал гарна. Ашигт малтмалын тусгай зөвшөөрлийн агуулгыг эрх зүйн үүднээс зөв ойлгож тодорхойлохгүйгээр уул уурхайд хөрөнгө оруулалтыг татах, салбарыг хөгжүүлэх төрийн бодлого, зорилго бүрэн утгаараа хэрэгжихгүй.

Тусгай зөвшөөрөл гэж юу вэ?
Тусгай зөвшөөрөл эрх болох нь буюу төрийн эрх мэдэл хязгаарлагдах нь
Зарим төрлийн үйл ажиллагааг төрийн эрх бүхий байгууллагаас олгосон тусгай зөвшөөрлийн үндсэн дээр эрхлэх нь дэлхий аль ч улс оронд байдаг нийтлэг зохицуулалт юм. Тусгай зөвшөөрлөөр ажил үйлчилгээ эрхлэх гол агуулга нь тухайн үйл ажиллагааг хэн хүссэн нь бус төрөөс тавьж буй тусгай нөхцөл, болзлыг хангаж буй этгээд л эрхлэх боломжтой гэдгээр тодорхойлогдоно. Тухайн тохиолдолд болзол хангасан олон этгээд байвал сонголт хийх эрх нь төрд байдаг бөгөөд шалгуур нь тодорхой, шалгаруулалт нь шударга байхыг урьдчилсан нөхцөл гэж үздэг.
Тусгай зөвшөөрлийг олгоход ямар шалгуур тавих нь төрийн бодлогод тооцогдож, үүнийг хууль тогтоогч шийддэг бол шалгаруулалтад орсон олон этгээдээс чухам хэнд нь тусгай зөвшөөрлийг олгох нь гүйцэтгэх засаглалын бүрэн эрхэд хамаарна. Үүнд засаглал хуваах онолын дагуу шүүхийн эрх мэдэл ч хязгаарлагддаг. Учир нь шүүх төрийн бодлого тодорхойлоход оролцох эрхгүй тул тусгай зөвшөөрлийг олгох шалгуур нь зөв эсхүл буруу байсан, хэнд олгосон болон олгоогүй талаар хэлэлцэхгүй, зөвхөн захиргааны шийдвэр гаргах процесс нь хүчин төгөлдөр мөрдөгдөж буй хуулийн дагуу явагдсан эсэх, шийдвэр гаргасан этгээд уг шийдвэрийг гаргах эрхтэй болон эрх мэдлээ хэтрүүлсэн эсэхийг л хянана.  Өөрөөр хэлбэл тусгай зөвшөөрлийг олгох хүртэлх эрх зүйн харилцаанд төр үнэмлэхүй давуу эрхтэй оролцдог. Тухайлбал төр өөрийн өмчийн эрдсийн хуримтлалд хэзээ, хэнээр, хаана, ямар нөхцлөөр хайгуул болон олборлолтыг хийлгэх,  тусгай зөвшөөрлөөр дамжуулан ашигт малтмалын өмчлөлийн эрхээ шилжүүлэх эсэх асуудлыг бүрэн шийдэх эрхтэй.
Австралийн муж улсуудын ашигт малтмал, газрын тосны хуульд байдаг нийтлэг зохицуулалтуудын нэг нь, хэрэв тусгай зөвшөөрөл олгогч “боломжгүй” л гэж үзсэн бол тусгай зөвшөөрөл эзэмших хүсэлт гаргагч нь хуульд заасан болзол шаардлагуудыг хэдий хангаж байсан ч тусгай зөвшөөрөл олгогдохгүй байх явдал юм. Захиргааны эрх мэдлийн “хэтийдсэн хэлбэр” хэмээн судлаач мэргэжилтнүүд нь шүүмжилдэг хэдий ч эзэн нь юмаа мэдэж байгаагийн шилдэг жишээ энэ биз.
Харин тусгай зөвшөөрлийг олгох захиргааны шийдвэр нэгэнт гарснаар төрийн захиргааны эрх мэдэл тодорхой хэмжээгээр хязгаарлагдана. Яагаад тэр вэ?
Нэгэнт олгогдсон тусгай зөвшөөрөл нь нэг талаас төрийн бодлого, ашиг сонирхлыг илэрхийлж, нөгөө талаас тусгай зөвшөөрөл эзэмшигчид тодорхой хугацаанд тусгай зөвшөөрлөөр олгогдсон эрхийн дагуу үйл ажиллагаа явуулах, түүний үр дүнд орлого, ашиг олж авах эрхийн баталгаа болдог жишиг дэлхий нийтэд тогтсон байна. Нийтлэг утгаараа энэхүү харилцаа нь хэлцлийн ерөнхий шинжийг өөртөө агуулж талууд нь харилцан үүрэг хүлээж, эрх эдэлнэ.
Хуулийн дагуу олгогдсон аливаа тусгай зөвшөөрөл бол үйл ажиллагаа явуулах эрх тул хууль ёсоор эзэмшигч этгээддээ хадгалагдаж, “эрх”-ийн хувиар иргэний болон бусад хуулиар хамгаалагддаг байна.
Дэлхийн олон улсад, түүний дотор Австралид хуулийн дагуу төрөөс олгогдсон ашигт малтмалын хайгуул, олборлолтын тусгай зөвшөөрөл нь үйл ажиллагааны үр дүнгээсээ үл хамааран эзэмшигч этгээддээ хөрөнгийн эрх болж хамгаалагддаг тухай миний бие өмнөх нийтлэлдээ бичиж байв. (“Mongolian Mining Journal” 2009 оны 11 сарын дугаарт нийтлэгдсэн)
Монгол Улсад ч ашигт малтмалын хайгуул, олборлолтын үйл ажиллагаа явуулах эрх нь эдийн бус хөрөнгийн хувиар иргэний эрх зүйн хамгаалалтад байх Иргэний хуулийн зохицуулалт бий. “Хуулийн этгээд хуульд заасан зарим үйл ажиллагааг эрх бүхий байгууллагаас олгосон тусгай зөвшөөрлийн үндсэн дээр эрхэлнэ. Үйл ажиллагаа эрхлэх эрх нь тусгай зөвшөөрөл авсан өдрөөс үүснэ” гэж зааснаас гадна Иргэний хуулийн 84.5 дахь хэсэгт “эзэмшигч этгээддээ ашиг өгөх.. эрх.. нь эдийн бус хөрөнгөд хамаарна” гэжээ. Ашигт малтмалын хайгуул, ашиглалтын үйл ажиллагаа явуулах эрх нь эзэмшигч этгээддээ ашиг өгөх эрх биш гэж маргах хүн үгүй биз.
Төрөөс нэгэнт олгогдсон үйл ажиллагаа явуулах эрхийг ийнхүү “хөрөнгийн эрх” гэж хуулиар хамгаалдаг зарчмын гол агуулга нь тусгай зөвшөөрлөөр дамжуулан төрөөс өгсөн “хүлээсэн үүргээ л биелүүлээд байвал энэ хугацаанд яах ч үгүй” гэсэн амлалтад итгэж хүмүүс хөрөнгөө тэр үйл ажиллагаанд оруулдаг, бусадтай гэрээ хэлцэл хийдэг, орлого ашгаа тооцож, зардал гаргадагт байгаа юм. Харин үйл ажиллагаа явуулах зорилгогүй буюу хөрөнгө оруулахгүйгээр тусгай зөвшөөрлийг шууд дамжуулан худалдах, шилжүүлэх тохиолдолд түүнийг хөрөнгийн эрх гэж үздэггүй.
Австралийн ашигт малтмалын болон “Petroleum Law” дахь хайгуул олборлолтын тусгай зөвшөөрлийн эрх зүйн зохицуулалтад хайгуулын тусгай зөвшөөрөл олгогдсноос хойш нэг жилийн дотор түүнийг шилжүүлэх, барьцаалахыг хориглодог нийтлэг зохицуулалт бий. Энэ хугацаанд лиценз эзэмшигч өөрийн хөрөнгөөр хайгуулаа хийх ёстой. Тэгж чадахгүй бол лицензийг нь буцаан хурааж авдаг. Учир нь хайгуулын лиценз анх олгохдоо санхүүгийн чадавхийг гол болгон шалгаруулах бөгөөд эхний жилд хайгуулын ажилд зарцуулах хөрөнгийн доод хэмжээ, заавал хийж гүйцэтгэх ажлыг яг тохирдог тул үүнийг биелүүлээгүй нь тусгай зөвшөөрлийг цуцлах үндэслэл болдог байна. Тэгээд ч   хайгуул хийж эхлээгүй, хайгуулын ажлын эхний үр дүн гараагүй тохиолдолд уг тусгай зөвшөөрөл нь дангаараа барьцааны зүйл болж чадахгүй хэмээн үздэг. Харин олборлолт явуулах эрх нь ашигт малтмалын нөөц тогтоогдсны дараа олгогддог тул зарим тохиолдолд дангаараа хөрөнгийн эрх гэж тооцогдох чадамжтай байдаг байна.

Тусгай зөвшөөрөл үүрэг болох нь буюу захиргааны эрх мэдэл үл хязгаарлагдах нь
Тусгай зөвшөөрөл нь дан ганц эрх дагуулахгүй. Тусгай зөвшөөрлийн дагуу олгогдсон эрх нь төрмөл бус тодорхой болзлоор нөхцөлдсөн олдмол эрх тул тавьсан шаардлага, оногдуулсан үүргийг зохих ёсоор биелүүлэх нь тусгай зөвшөөрөл гэх эрхийг олж авах, хадгалах үндсэн нөхцөл болох бөгөөд үүргээ биелүүлээгүйгээс үүсэх хариуцлагыг “ухрахгүй” үүрч, учрах эрсдэлийг “уйлахгүй” өөрөө даадаг бизнесийн хатуу дэг ёс энэ салбарт үйлчилдэг байна.
1988 онд Австралийн Холбооны Дээд шүүх ашигт малтмалын эрэл хийх лиценз (prospecting licence) авахаар өргөдөл гаргагч хуульд заасан урьдчилсан нөхцөл шаардлагыг биелүүлсэн эсэх асуудлаарх нэгэн маргааныг хэлэлцэн шийдвэрлэжээ.
Баруун Австрали мужийн “Mining Act”-д заасны дагуу тухайн эрэл хийх талбайнхаа хилийн цэсийг тэмдэглэсэн шав, тэмдгийг “хуульд заасан байдлаар” түрүүлж тавьсан нь лиценз авах эрхтэй буюу энэ нь лицензийг олгох нэг үндэслэл болдог бөгөөд 1981 онд батлагдсан “Уурхайн дүрэм”-д зааснаар шав тавьсан тэмдэгүүд нь хоорондоо 300 метрээс илүүгүй зайтай хатгагдсан байх ёстой аж.
Түрүүлж шав тавьсан Брайн Мелвилл лиценз авах өргөдөл гаргажээ. Яг тэр талбайд эрэл хийх лиценз авах хүсэлтэй “Hunter Resources Limited” компани мөн өргөдөл гаргаж Мелвиллийн тавьсан шав тэмдэг нь хуулиар тогтоосон тэмдэг хоорондын зайг баримтлаагүй байгаа тул лицензийг надад олгоно уу гэв. Шалгаж үзэхэд Мелвиллийн тавьсан шав тэмдэгүүдийн хоорондын зай нь үнэхээр гурван ч газар хуулиар тогтоосон хэмжээнээс 1-3 метрээр хэтэрсэн байсан тул лицензийг түүнд олгохоос татгалзаж өрсөлдөгч компанид олгох захиргааны шийдвэр гарчээ.  Захиргааны энэ шийдвэрийг Мелвилл.Б эсэргүүцэн шүүхэд хандсанаар “Hunter Resources Limited v Melville” гэж нэрлэгдсэн энэ хэрэг 3 шатны шүүх дамжин хэлэлцэгдэж эцсийн шатанд Холбооны Дээд шүүх “Мелвиллийн тавьсан шав тэмдэг нь “хуульд заасан байдлаар” тавигдаагүй гэж үзэх үндэслэлтэй тул Мелвиллд лиценз олгохгүй байх нь зөв” хэмээн шийдвэрлэж маргааныг хагалав. Үүсэх үр дагаварын ялгаа байсан эсэхээс үл хамааран хуулийн шаардлага ингэж л биелэгдэх ёстой гэжээ.
Тусгай зөвшөөрөл эзэмшигчид хуулиар ногдуулсан үүрэг нь заавал биелэгдэх хүчинтэй бөгөөд зарчмын хувьд уг үүргээс чөлөөлсөн буюу хөнгөлсөн, бууруулсан аливаа тохиролцооноос ангид байх ёстой. Харин түүнийг захиргааны эрх мэдлийн хүрээнд нэмэгдүүлж болдог байна.
Аливаа эрх үүргийг аль нэг “байгууллага”-д бус эзэн биетэй хүнд хаягладаг эдний хуулиудын жишгээр Австралийн ашигт малтмалын болон газрын тос, байгалийн хийн хуулиар тусгай зөвшөөрөл, түүний дагуу явагдах үйл ажиллагаанд тавих төрийн хяналт, бүх эрхийг хуулийн өмнө Сайд өөрөө хариуцан хэрэгжүүлэхээр заасан байдаг бөгөөд хайгуул болон олборлолтын тусгай зөвшөөрөл эзэмшигч нь хуулиар хүлээсэн үүргээс гадна “Minister” буюу Сайдын өгсөн аливаа үүргийг заавал биелүүлэх үүрэгтэй. Хуулиар оногдуулсан үүрэг, хориглосон заалтыг сөрж эрх мэдэл нь үйлчилдэггүй хэдий ч Сайд  өөрөө зөв гэж үзсэн бол бусад аливаа асуудлаар хуульд зааснаас өөрөөр шийдэх эрхтэй гэсэн ер бусын зохицуулалт энд үйлчилж байна.
Австралийн эрх зүйн тогтолцоо нь Англи-Саксоны эрх зүйн бүлд хамаардаг хэдий ч ашигт малтмал, газрын тос, байгалийн хий, уул уурхайн тусгай зөвшөөрлийн эрх зүйн салбар нь зөвхөн бичмэл хуульд үндэслэгдсэн, аливаа асуудлыг жишигт бус хуульд үндэслэж шийддэг тул хууль хэрэглэх зарчим нь эх газрын эрх зүйн системтэй ижил.  Ийм ч учраас захиргааны эрх мэдлийг туйлын өргөн хүрээнд хуульчилсан эрх зүйн энэхүү зохицуулалт нь Австраличуудын хувьд “хууль тогтоомжийг тодорхойгүй болгож тусгай зөвшөөрөл эзэмшигчдийн үйл ажиллагаанд хүндрэл учруулж болзошгүй” хэмээн ихэд шүүмжлүүлдэг ч бодлогын шинжтэй энэ зохицуулалтыг өөрчлөх тухай яриа одоохондоо гараагүй байна.
Авилга, хээл хахуультай байнга тэмцэж байдаг бидний хувьд “аймшиг”-ийн гэж хэлж болох энэ их эрх мэдэл зарим талаараа сайн үр дагавар авчирдаг гэнэ. Хайгуул, олборлолтын үйл ажиллагааны явцад болон үүнтэй холбоотой захиргааны шийдвэр гаргах процесст хуулиар хатуу тогтоосон хэм хэмжээнүүд нь заримдаа амьдралд нийцэхгүй, асуудлыг шударгаар шийдэхэд тохирохгүй байх, энэ чигээр нь хэрэглэвэл төрийн ашиг сонирхолд халтай эсхүл тусгай зөвшөөрөл эзэмшигчийн эрх ашигт хэт хохиролтой болох тохиолдлууд гардаг байна. Үүнийг захиргааны эрх мэдлийн уян хатан зохицуулалтын тусламжтайгаар шийддэг бөгөөд Сайд хууль давж гаргасан шийдвэрийнхээ үндэслэлийг ямарч тохиолдолд олон нийтийн өмнө тайлбарлахад бэлэн байдаг ажээ. Асуудлыг хуульд зааснаас өөрөөр шийдсэн Сайдын шийдвэр шударга бус байсан гэж үзвэл эрх ашиг нь хөндөгдсөн талууд гомдол гаргах эрх нь нээлттэй бөгөөд одоогоор ийм асуудлаар шүүхэд гаргасан гомдол бүртгэгдээгүй байгаа гэнэ.

ГУУКХ-ийн үүрэг ба эрх мэдэл
Аливаа эрх, үүрэг, хариуцлагыг хүнд бус байгууллагад үүрүүлдэг манай хуулиудын жишгээр Ашигт малтмалын тухай хууль нь ашигт малтмалын тусгай зөвшөөрлийг шинээр олгох, дахин олгох, цуцлах, шилжүүлэх, барьцаалах гэх мэт тусгай зөвшөөрөлтэй холбоотой бүх үйл ажиллагаа, тэдгээрт тавих төрийн нэгдсэн хяналтыг Төрийн захиргааны байгууллага гэх Ашигт малтмалын газар, түүний кадастрын асуудал хариуцсан нэгж гэх ГУУКХ-д бүрэн хариуцуулж, эрх мэдлийг олгожээ. Улсын хэмжээнд ашигт малтмалын хайгуул, ашиглалтын 5000 гаруй тусгай зөвшөөрөл бий гэдэг. Тэдгээрийг олгосон, цаашид ч олгох, олгосноо бүртгэх, хугацааг нь сунгах, тусгай зөвшөөрөл эзэмшигчид үүргээ биелүүлж байгаа эсэхийг хянадаг, биелүүлэхгүй байгаа нэгний тусгай зөвшөөрлийг цуцалдаг эрхтэй газар. Үүний зэрэгцээ тусгай зөвшөөрөл эзэмшигчдэд төрийн үйлчилгээ үзүүлж тусгай зөвшөөрлийн шилжилт хөдөлгөөнийг бүртгэж, хуульд нийцэж байгуулагдсан барьцааны гэрээг бүртгэж, баталгаажуулах үүрэгтэй газар.
Энэхүү үүргийнхээ дагуу нийтлэлийн эхэнд дурдсан ашигт малтмал ашиглалтын тусгай зөвшөөрлийг зээлийн барьцаанд тавьсан барьцааны гэрээг Ашигт малтмалын газрын Геологи уул уурхайн кадастрын хэлтэс бүртгэж авчээ. Тус газарт мөрдөгддөг “Тусгай зөвшөөрөлтэй холбоотой үйл ажиллагааны заавар”-ын дагуу барьцааны гэрээг бүртгэж авах захиргааны шийдвэр гаргах процесс нь дараах байдлаар явагдав.
Тусгай зөвшөөрөл шилжүүлэх, барьцаалах асуудал эрхэлсэн мэргэжилтэн нь тусгай зөвшөөрлийг барьцаалах өргөдөл, хүсэлтийг хуульд заасан шаардлагыг хангаж байгаа эсэхийг ажлын 1 өдрийн дотор хянажээ. Барьцааны гэрээг хуульд нийцэж байна гэж үзээд дараагийн ажлын нэг өдөрт (2009 оны 6 сард батлагдсан шинэчилсэн журмаар ажлын 5 өдөр болсон) багтаан барьцааны гэрээг бүртгэх шийдвэрийн төсөл боловсруулан ГУУКХ-ийн даргаар хянуулсан байна. Хэлтсийн дарга гарын үсэг зурснаар Газрын дарга баталгаажуулав. (Шинэчилсэн журмаар Тасгийн дарга хянаад Хэлтсийн дарга баталгаажуулдаг болсон) Үүний дараа тусгай зөвшөөрөл шилжүүлэх, барьцаалах асуудал эрхэлсэн мэргэжилтэн нь тусгай зөвшөөрлийг барьцаалахыг бүртгэсэн шийдвэрийн дагуу барьцаалагчид мэдэгдэл хүргүүлж, ингэхдээ тусгай зөвшөөрөл хүчин төгөлдөр хугацаа дуусах он.сар.өдөр, тусгай зөвшөөрлийн ээлжит жилийн төлбөр төлөх он.сар.өдрийг заавал дурьдаж өгсөн байна. Эцэст нь тусгай зөвшөөрлийг барьцаалсныг бүртгэж шийдвэрлэсэн тул барьцаалагчид явуулсан мэдэгдэлийг өргөдөл, материалын хамт тусгай зөвшөөрлийн бичилт хариуцсан мэргэжилтэнд нэн даруй шилжүүлж тэмдэглэгээ хийлгэсэн ажээ.
Ингэж ажил болж бүртгэсэн уг барьцааны гэрээний бүртгэлийг өнөөдөр хууль бус гэж бүртгэсэн байгууллага нь зарлаад байна.
ГУУКХ-ийн даргын сонинд өгсөн ярилцлагаас харвал тусгай зөвшөөрөл барьцаалах эрхгүй этгээд манай уул уурхайн нэгэн компанид зээл өгч “зальдсан” тул анхнаасаа уг гэрээг бүртгэх ёсгүй байсан гэнэ. Гэрээний бүртгэлийг нь нэгэнт хүчингүй болгосон тул зээлийн барьцаанд бариулсан тусгай зөвшөөрлийг мөн хүчингүй болгож дахин шинээр бичилт хийж шинэ эзэмшигчид олгожээ. Гайхаад байх юм байхгүй, хууль журмынхаа дагуу л болдог юм болсон гэв.
Байгууллага хуулиар хүлээсэн үүргээ биелүүлэхдээ алдаа гаргажээ. Харин тэр үүнийгээ алдаа гэж үзсэнгүй. Бүрэн эрхийнхээ хүрээнд хийж байгаа үйлдэл, эрх мэдлээ хэрэгжүүлж байгаа хэлбэр хэмээн андуурч.
Хэдий ядуу, хөгжил дорой ч гүрэн улсын төр, түүний гаргасан баталгаа гэдэг жирийн нэгэн зээл олгогчид бүү хэл бүхэл бүтэн улс орнуудын өмнө ч итгэл төрүүлэхүйц нэр хүндтэй байдаг. “Барьцаа чинь баталгаатай шүү” гэж барьцааны гэрээг төр бүртгэж байгаа. Баталгаа болохгүй юм бол бүртгэл ямар хэрэгтэй юм бэ? Нэг дарга байхдаа бүртгэдэг, дараагийн дарга гарч ирээд хүчингүй гэж зарладаг байхаар ерөөс бүртгэхээ больчихвол авах, өгөх хүмүүс хоорондоо учраа олоод зээл барьцаагаа гэрээгээрээ зохицуулаад л явах болно.
Барьцааны гэрээний бүртгэл хүчингүй болохоор барьцаанд бариулсан тусгай зөвшөөрөл “хүчингүй” болдог ямар хууль байна вэ? Барьцааны гэрээг төрийн байгууллага бүртгэсэн эсэх асуудал нь гэрээ байгуулагч талуудын хувьд л нэмэлт баталгаа болохоос зээлийн хөрөнгө болон барьцааны зүйлийн өмчлөл, эзэмшилд эрх зүйн хувьд аливаа байдлаар нөлөөлж, түүнд эрх зүйн үр дагавар үүсгэх ёсгүй. Бүртгэл бол процесс. Түүнд алдаа гарсан бол засах тухай асуудал яригдах ёстой болохоос бүртгүүлсэн зүйлийг устгах тухай ярьж болохгүй юм. Дэлхийн чихийг дэлдийлгэх ийм хачирхалтай шийдвэр гаргагчид олноороо төрийг төлөөлөөд ирвэл олон улсын арбитрын шүүхэд “байнгын түнш хариуцагч” болж, мэдүүлэг өгөхдөө нэлээдгүй мэргэших хэрэг энэ төрд гарах вий.
Хайгуул, олборлолтын тусгай зөвшөөрлийг дуусгавар болгох, цуцлах үндэслэлүүдийг хуульд тодорхой заасан байдаг. Харин ямар тохиолдолд хүчингүй болгодог гэдгийг холбогдох хууль, дүрэм журмаас хайгаад олсонгүй. Төрийн байгууллага шийдвэр гаргасан тул эрхбиш тогтоол, тушаал үйлдсэн байлгүй. Ямар эрх зүйн баримт бичгийг үндэслэснээ түүндээ тодорхой заасан бизээ.
Хуульд заасан үндэслэлийг үл харгалзан “бодлогоор”, “тохиролцоогоор” эсхүл ердийн нэг баримт бичиг хэмээн тусгай зөвшөөрлийг “хүчингүй” болгоод байж болохгүй юм. Тусгай зөвшөөрөл нь шууд утгаараа ямар нэг баримт бичиг биш бөгөөд “эрх олгосон баримт бичиг” буюу эрхийн биежүүлсэн хэлбэр ажээ. Тусгай зөвшөөрлийн хугацаа дууссан болон аливаа үндэслэлээр цуцлагдах болсон нь тухайн үйл ажиллагаа эрхлэх эрхийг шинээр олгох захиргааны процессыг эхнээс нь эхлүүлэх хууль зүйн үр дагаварыг бий болгоно. Өөрөөр хэлбэл, хэрэв ГУУКХ ашигт малтмалын хайгуул, ашиглалтын тусгай зөвшөөрлийг хуульд заасан бүрэн эрхийнхээ хүрээнд цуцалсан эсхүл тусгай зөвшөөрлийн хугацаа дууссан бол тухайн талбайд тусгай зөвшөөрлийг дахин олгохдоо өргөдөл хүлээн авахаас эхлээд хуульд заасан шалгаруулалтыг эхнээс нь явуулах ёстойгоос бус ямар нэг баримт бичиг, гэрчилгээ гэж ойлгон “дахин бичилт хийгээд” хэн нэгэнд зүгээр гардуулан өгч болохгүй ажээ.
Үүний зэрэгцээ тусгай зөвшөөрлийг “зөвшөөрөл тул зөвшөөрөхгүй байж болно” хэмээн ойлгож хаалга үүдээрээ хүн оруулахдаа өгдөг зөвшөөрөлтэй адилтган үзэж  “өнөөдөр болно, маргааш болохгүй” хэмээн эрх мэдлээрээ далайлгаж таарахгүй. Хэдийгээр хууль зүйн нэр нь тусгай зөвшөөрөл боловч агуулга нь эрх байдаг тул нэг удаа олгогдох зөвшөөрлөөс эрх зүйн агуулга, үр дагаварын хувьд эрс ялгаатай. Эрхийг хуулиар олгодог бол зөвшөөрлийг албан тушаалтан хуульд нийцүүлэн олгоно. Зөвшөөрөл олгосон эрх бүхий этгээд нь уг зөвшөөрлөө өөрийн үзэмжээр хүчингүй болгож болдог бол хуулийн дагуу олгогдсон үйл ажиллагаа явуулах эрхийг хүчинтэй байх хугацаанд нь эрх бүхий албан тушаалтан өөрийн үзэмжээр хүчингүй болгож болдоггүйд тэдгээрийн гол ялгаа нь оршино.

Ашигт малтмалын тусгай зөвшөөрлийг барьцаалж болох уу, эс болох уу?
Уг нь ашигт малтмалын хайгуул, ашиглалтын тусгай зөвшөөрөл нь тухайн эзэмшигчийнхээ эдийн бус хөрөнгө, хууль ёсны дагуу эзэмшиж буй эрх болдогийн хувьд дангаараа барьцааны зүйл байж болох аж. Тусгай зөвшөөрлөөр олгогдсон тухайн талбайд оруулсан хөрөнгө өөрөө үнэлэгдэж буй нь тэр. Тусгай зөвшөөрөл нь дангаараа барьцаа болох хэмжээний үнэлэгдэхээр хөрөнгийг өөртөө агуулж байгаа эсэхийг төр шийдэж тогтоохоос илүү барьцаанд авах гэж байгаа этгээд гарцаагүй үнэн зөв тогтооно.
Харин манай Ашигт малтмалын тухай хуульд зааснаар тусгай зөвшөөрөл нь дангаараа барьцааны зүйл болохгүй бөгөөд эрэл хайгуулын ажлын үр дүнгийн тайлан, геологийн судалгааны мэдээлэл, техник эдийн засгийн үндэслэл зэрэг баримт бичиг, биет хөрөнгийг барьцаанд тавих ёстой гэжээ. Эдгээр зүйлүүд бүгд нийлээд барьцаа болох тул барьцааны гэрээг баталгаажуулж байгаагийн хувьд ГУУКХ барьцаанд авагдсан баримт бичиг, эд хөрөнгөд тусгай зөвшөөрлийн нэгэн адил ямар нэгэн баталгаа гаргадаг уу. Хэрэв үгүй бол дангаараа барьцаа болдоггүй эрхийг барьцаалсан гэж бүртгэхийн үр дагавар нь юу юм бэ.
Тусгай зөвшөөрлийг барьцаанд тавих зорилгыг хуульд заажээ. Уг нь өөрийн эзэмшлийн зүйлээ барьцаанд тавьж олсон мөнгөө юунд зарцуулах нь өөрөөс нь өөр хүнд бол сонирхолтой биш юм. Манай хуульд зөвхөн “ашигт малтмал эрэх, хайх үйл ажиллагаа явуулах санхүүжилт олох хөрөнгө оруулалтын асуудлыг шийдэх зорилгоор” зээл авахдаа тусгай зөвшөөрлөө барьцаалж болохоор заасан тул зээлийн хөрөнгөө юунд зарцуулж буйг хянаж шалгах бас нэг үүрэг төрд бий. Хамгийн гол нь нэгэн цагт бүртгүүлсэн барьцааны гэрээ тань энэ заалтын шаардлагыг хангаагүй гээд хүчингүй болох, залгуулаад тусгай зөвшөөрөл тань хүчингүй болох эрсдэл ирээдүйд буй болж болзошгүйг ГУУКХ-ийн саяхны шийдвэр харууллаа.
Тусгай зөвшөөрлийг барьцаалах субъект нь банк, банк бус санхүүгийн байгууллага байх гэсэн Ашигт малтмалын хуулийн заалтыг тайлбарлахдаа ГУУКХ нь Банкны тухай болон Банк бус санхүүгийн үйл ажиллагааны тухай хуулиар Монгол Улсад үйл ажиллагаа явуулах зохих зөвшөөрөлтэй, бүртгэлтэй байх гэсэн шаардлагыг тавьж байгаа гэж дуулдлаа. Уг нь ийм шаардлага тавьж болохгүй ч юм биш. Харин үүнийгээ хууль батлагдмагц, зээлийн гэрээ байгуулагдахаас өмнө, ядаж гэрээг бүртгэсэн гэж холиохоосоо өмнө нийтэд зарлаж сурталчлах шаардлагатай байв. Ер нь Монгол Улсад салбараа байгуулсан, үйл ажиллагаа явуулдаг гадаадын хэчнээн банк бүртгэлтэй байдаг болон манай ашигт малтмалын тусгай зөвшөөрлийн хэдэн хувь нь гадаадын аль нэг банкнаас авсан зээлийн барьцаанд тавигдсан байгаа бол?
Эцэст нь Ашигт малтмалын тухай хуулиар тусгай зөвшөөрлийг хэрэв хөрөнгийн эрх гэж хүлээн зөвшөөрөхгүй бол, түүнийг барьцаалахтай холбогдсон хуулийн зохицуулалт оновчтой биш байхад, хуулийг хэрэгжүүлэгч түүнийг буруу ойлгож тайлбарладаг бол, захиргааны эрх мэдлийг ийм байдлаар хэрэгжүүлдэг байвал ашигт малтмалын хайгуулын болон ашиглалтын тусгай зөвшөөрлийг барьцаалахыг бүрмөсөн хориглоё.
Ард түмний өмч болох байгалийн баялагаа өөрсдийн дундын хөрөнгө болох төсвийн мөнгөөр хайж олоод, олборлож ашиглаад байхад болохгүй гэх газаргүй.

Д.Мөнхтуяа

m.dashdorj@pgrad.unimelb.edu.au
Мелбурны Их Сургуулийн Хуулийн сургууль